1902年，梁启超在流亡日本期间，发表了《教育政策私议》一文，对于中国教育改革的几个重大问题发表了自己的见解。他提出：“教育之本旨，在养成国民”，苟欲兴学，必像普鲁士等国那样，“自以政府干涉之力强行小学制度始”​。如何构建小学制度呢?他主张根据儿童身心发展的心理特点来划分不同阶段学校教育的任务。他参照日本的学制，列出了一个教育次第表，根据身体、知、情、意、自观力等五个方面发展的年龄特点，将人的年龄阶段划分为幼儿期（5岁以下）、儿童期（6~13岁）、少年期（14~21岁）、成人期（22~25岁）四个阶段，与此相应的学制划分为家庭教育期、小学校期、中学校期、大学校期。他进而以上述年龄分期，列出一个“教育制度表”，这个“教育制度表”将幼儿期的学龄前教育，设为两年期的“幼稚园”教育。